РДА і ОДА на вихід, або Коли і як запрацюють префекти?

В Україні-таки запровадять інститут префектів у межах реформи децентралізації. Розбираємося, що це означає.

Префектам і префектурам бути. в іншому вигляді

Ще від початку реформи децентралізації в 2015 році багато експертів громадотворення та місцевого самоврядування нерідко поглядали у бік місцевих державних адміністрацій. Від того часу РДА та ОДА стали називати рудиментами, яких не має бути в сучасній взаємодії між державною та центральною радою.

Ще в листопаді 2015 року з’явився неофіційний проєкт Закону України «Про префектів», однак у ВРУ на розгляд народних депутатів він так і не потрапив.

Натомість уже в жовтні 2020 року у Верховній Раді України був зареєстрований Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні (законопроєкт №4298 від 30.10.2020). Цей документ було прийнято в першому читанні і відправлено на доопрацювання перед другим читанням.

І вже на початку січня 2023 року Прем’єр-міністр України Денис Шмигаль зазначив, що в 2023 році децентралізація продовжиться, зокрема через запровадження інституту префектів.

Європейський парламент 2 лютого 2023 року 489 голосами ухвалив резолюцію щодо активізації процесу вступу України до ЄС.

Резолюція закликає український Уряд продовжувати децентралізацію та вбудовувати реформу в загальну архітектуру процесів відновлення та реконструкції України.

Запровадження контролю та нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування теж є частиною цього процесу.

Інститут префектів є важливим для післявоєнної реконструкції системи управління, проте напряму залежить від внесення змін до Конституції України щодо закріплення нового адміністративно-територіального устрою.

Власне, згідно чинного українського законодавства інститут перфектів має з’явитися після набрання чинності змінами до Конституції щодо децентралізації та, відповідно, після ліквідації місцевих держадміністрацій.

Основна мета запровадження — створення ефективного нагляду за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування.

На нашу думку, поки є великі сумніви, що Верховна Рада України ІХ скликання зможе проголосувати зміни до Конституції. Проте може підготувати для народних обранців Х скликання якісну і узгоджену редакцію законодавчих змін.

В умовах війни, коли неможливі зміни до Конституції, під впровадженням інституту префектів мається на увазі реформування місцевих державних адміністрацій, що отримають функції із координації та нагляду.

Хто такі префекти?

Загалом, у первісній задумці префект — це посадова особа, яка має здійснювати адміністративний нагляд за конституційністю рішень, ухвалених сільськими, селищними, міськими радами. Тобто це має бути місцевий орган виконавчої влади і входити до системи органів виконавчої влади.

Щодо рішень органів місцевого самоврядування, в яких префект вбачатиме порушення Конституції чи законів, то він матиме право звернутися до суду щодо їх скасування.

Однак проєкт Закону №4298 пропонує, що місцевим органом виконавчої влади загальної компетенції і частиною системи органів виконавчої влади має стати саме місцева державна адміністрація.

«Префекти — це неполітичні особи, що представлятимуть державу і стежитимуть за конституційністю ухвалених на місцях рішень. За зразок нашої моделі взятий найкращий європейський досвід, який довів свою ефективність. Після завершення воєнного стану на часі будуть і зміни до Конституції, які фіналізують реформу децентралізації. У підсумку отримаємо збалансовану, дієву та європейську систему управління зі спроможними громадами», — наголосив Прем’єр-міністр.

Зараз же найбільше дискусій викликають питання: «Хто призначатиме префекта? Президент чи КМУ? Кому буде підзвітний і підпорядкований префект? Президенту чи КМУ?».

Головне, чого побоюються представники ОМС, — це щоб префекта не наділили тими функціями, які колись забрали у прокуратури і він не «влазив в гроші». Тож, очевидно, що у законодавців попереду — величезна робота для створення справді дієвого інституту префектури.

Отож, інститут префектів повинен стати ефективним інструментом системи управління, який діє в партнерстві з ОМС, а не використовується як знаряддя централізації.

Передісторія проєкту Закону №4298

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади (децентралізація влади) є однією з найбільш успішних трансформацій системи публічного врядування в історії сучасної Україні.

На початку 2020 року розпочався другий етап реформи, в результаті якого 12 червня 2020 року Кабінет Міністрів України затвердив оновлений адміністративно-територіальний устрій України базового рівня. Було утворено 1 469 спроможних територіальних громад. Наразі кількість об’єднаних громад складає 1 439. Також в Україні функціонує територіальна громада столиці України — міста Києва, яка має особливий конституційно-правовий статус).

На основі зазначеного, 17 липня 2020 року Верховна Рада України, реалізувавши виключні конституційні повноваження, прийняла Постанову №807-IX «Про утворення та ліквідацію районів», чим реорганізувала адміністративно-територіальний устрій субрегіонального рівня та утворила 136 укрупнених районів, які стануть основою для організації і діяльності органів державної влади на місцях.

Вищезазначене зумовлює необхідність реорганізації 490 районних державних адміністрацій в усіх адміністративно-територіальних одиницях субрегіонального рівня України, приведення їх територіальної юрисдикції у відповідність з чинним районуванням України, а також наділення їх належною юридичною правоздатністю, яка відповідала б актуальному стану суспільно-політичного дискурсу щодо ролі і місця місцевих державних адміністрацій в ієрархії органів виконавчої влади держави, а також поточним викликам та нетиповим проблемам, які органічно виникають під час реалізації державних політик на місцях.

Окрім того, після внесення 2 червня 2016 року змін до Конституції України (щодо правосуддя) та позбавлення органів системи прокуратури в Україні функцій (повноважень) щодо здійснення загального нагляду за дотриманням законності в правовій системі України утворився вакуум, коли відсутній належний правомочний суб’єкт – представник державної влади, який би в силу закону був уповноважений від імені та в інтересах держави, на виконання частини 2 статті 144 Конституції України, звертатись до суду у разі виявлення невідповідності актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування нормам Конституції України та законам України.

З огляду на наведене, звертаючи увагу на недосконалість правового регулювання взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та відповідних органів місцевого самоврядування у сфері виконання державними адміністраціями окремих повноважень місцевого самоврядування, а також системні прогалини в сфері забезпечення законності діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування й очевидні дисбаланси системи стримування і противаг у відносинах між державою та місцевим самоврядуванням, необхідність оновлення законодавства про місцеві державні адміністрації, ухваленого ще у 1999 році, не викликає сумнівів.

Ціль змін у законодавстві

Метою прийняття законопроєкту №4298 є створення правових передумов та основ для функціонування місцевих державних адміністрацій префектурного типу до внесення відповідних змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) та приведення законодавства про місцеві державні адміністрації у відповідність із сучасними викликами, які постають перед посадовими особами обласних та районних державних адміністрацій під час виконання конституційних повноважень у межах відповідних районів та областей, а також реалізація конституційних положень щодо функціонування системи забезпечення законності під час здійснення органами та посадовими особами місцевого самоврядування своєї діяльності з метою збалансування системи стримування і противаг у частині дотримання Конституції України та законів України усіма суб’єктами публічної влади в державі.

Ціллю прийняття законопроєкту є створення правових основ для діяльності реорганізованих районних державних адміністрацій та обласних державних адміністрацій відповідно до сучасних суспільно-політичних та фінансово-економічних реалій, а також відновлення функціонування системи із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні, встановленої частиною 2 статті 144 Основного Закону України.

Основні положення проєкту Закону №4298

Законопроектом вносяться зміни до низки законодавчих актів України, а Закон України «Про місцеві державні адміністрації» викладається в новій редакції.

Загалом, пропонується закріпити, що:

1. діяльність місцевих державних адміністрацій має базуватись на принципах: верховенства права, законності, прозорості, єдності державної політики, безперервності і наступності, субсидіарності, децентралізації та деконцентрації, підконтрольності, ефективності, а також сталого розвитку;
2. повноваження і завдання місцевих державних адміністрацій чітко розподілені у межах трьох ключових напрямів:
   • координація територіальних органів (підрозділів) центральних органів виконавчої влади;
   • забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
   • виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування (до внесення відповідних змін в Конституцію України).
3. ​ голови місцевих державних адміністрацій з 1 січня 2022 року стають державними службовцями, на яких поширюються всі заборони, обмеження, а також права і обов’язки, передбачені Законом України “Про державну службу”
4. запроваджується принцип ротації, який передбачає, що повноваження голів районних державних адміністрацій припиняються після закінчення трирічного строку їх діяльності в межах одного району, з можливістю подальшого переведення (ротації) в іншу адміністративно-територіальну одиницю України;
5. формується кадровий резерв голів місцевих державних адміністрацій;
6. створюється багаторівнева система із забезпечення законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, яка передбачає, що:
   • акти сільських, селищних, міських рад територіальних громад, а також сільських, селищних, міських голів є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України районними державними адміністраціями (орган із забезпечення законності районного рівня);
   • акти районних рад є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України обласними державними адміністраціями (орган із забезпечення законності регіонального рівня);
   • акти обласних рад є предметом аналізу щодо їх відповідності Конституції України та законам України центральним органом виконавчої влади, який забезпечує законність актів органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (орган із забезпечення законності центрального рівня).

За наявності відповідних підстав, орган із забезпечення законності може звернутись до органу та/або посадової особи місцевого самоврядування з вимогою про усунення порушення Конституції та законів України, а за відсутності належної реакції органу або посадової особи місцевого самоврядування, звернутись до суду про визнання відповідного акту незаконним та його скасування повністю або у частині.

Окрім того, предметом аналізу щодо відповідності Конституції України та законам України є не всі акти місцевого самоврядування, а виключно ті, які є:

1. нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування, структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій у частині виконання ними окремих делегованих повноважень місцевого самоврядування;
2. індивідуальними актами, які приймаються органами місцевого самоврядування з питань відчуження майна територіальної громади або майна спільної власності територіальних громад району чи області, якщо таке відчуження здійснюється без застосування публічних конкурсних процедур, визначених законами України (далі – відповідні акти);
3. актами, які містять ознаки прийняття рішень органами місцевого самоврядування поза межами їхньої компетенції;
4. актами, які стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, та містять ознаки будь-якої дискримінації окремої особи та/або групи осіб.

Відповідні акти місцевого самоврядування можуть бути призупинені та/або скасовані виключно у судовому порядку. У зв’язку з чим, Кодекс адміністративного судочинства України пропонується доповнити статтею 292-2, яка закріпить особливу (прискорену) процедуру судового провадження у справах щодо забезпечення законності під час здійснення місцевого самоврядування, відповідно до якої адміністративна справа щодо забезпечення законності вирішується окружним адміністративним судом за місцем знаходження відповідного органу місцевого самоврядування протягом п’ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі.

У той же час, у випадках, де очевидними є ознаки незаконності акту органу місцевого самоврядування, а невжиття заходів із забезпечення законності може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду щодо відновлення становища, яке існувало до прийняття відповідного акту, орган із забезпечення законності може невідкладно звернутись до суду із клопотанням про вжиття заходів забезпечення позову, яке розглядається не пізніше двох днів з дня її надходження.

(с) Катя Капустіна, Zemliak.com, 2023.

Щоб бути в курсі свіжих новин, підпишіться на сторінки сайту Земляк у Facebook, Telegram та в Instagram.

Що таке префектура округу

Авторка: Тетяна Лукеря, аналітикиня Лабораторії законодавчих ініціатив

Запровадження системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування (ОМС) – важливий етап в реформі децентралізації. Хоча це питання виносилося на порядок денний ще у 2015 році, коли реформа тільки розгорталася, воно залишається невирішеним досі.

У 2020 році у Верховній Раді був зареєстрований та прийнятий у першому читанні законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до ЗУ “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні». Проте повномасштабне вторгнення росії в Україну відтермінувало розгляд законопроєкту, оскільки всі зусилля були зосереджені на законодавче врегулювання воєнних питань. Отож, що таке нагляд за законністю рішень ОМС і чому це важливо для продовження реформи децентралізації – розповідаємо далі.

Децентралізація, як реформа демократичного врядування, стосується передачі більшості повноважень «на місця», у конкретні громади. Відповідно, ефективна реалізація реформи не може відбуватися без взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, адже всі рівні влади складають єдину систему державних органів, які здійснюють управління суспільством. Цілком логічним є те, коли держава реагує на порушення, які можуть відбуватися на будь-яких рівнях влади. Наприклад, незаконні рішення, які загрожують суверенітету України або ж рішення, які не відносяться до конституційно закріплених повноважень. Для цього і встановлюється система нагляду за законністю рішень.

Міжнародний досвід і Україна

Європейські країни, які успішно реалізували реформу децентралізації, мають врегульовану систему адміністративного нагляду. Це Франція, Німеччина, Данія, Італія та інші. Звичайно, не існує універсальної моделі того, як повинен відбуватися нагляд чи як мають взаємодіяти державна і місцева влада. Кожна країна вибудовує свою лінію залежно від моделі місцевого самоврядування, форми правління, політичного устрою, спроможності громад та/чи регіонів. Від цього і залежить кількість інституцій, які здійснюють нагляд (одна чи декілька), підпорядкованість наглядової інституції (центральному органу чи регіональному органу), повноваження наглядової інституції (звертатися до суду, призупиняти рішення ОМС, скасовувати рішення, накладати санкції, рекомендувати змінити/покращити акти рішень).

Про адміністративний нагляд, мета якого – забезпечити дотримання закону, також написано у Європейській Хартії місцевого самоврядування (ст. 8). Жодне положення Хартії не зобов’язує центральні органи влади встановлювати механізм адміністративного нагляду (зокрема за законністю), однак за висновками Ради Європи, Україна – це єдина європейська країна, яка не врегулювала систему нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування на законодавчому рівні.

В Україні до 2016 року роль «наглядача» за законністю рішень ОМС виконувала прокуратура, потім із реформування прокуратури її повноваження значно звузили. І як підтверджують позиції стейкхолдерів (представників органів місцевого самоврядування, центральної влади), реформування прокуратури є перевагою для децентралізації, оскільки нагляд з боку прокуратури здійснювався хаотично і несистемно, часто прокуратура використовувала функцію нагляду як маніпулятивний інструмент, що збільшувало корупційні ризики.

Таким чином, у 2016 році у системі нагляду за законністю рішень утворився і досі існує «правовий вакуум». Відсутність врегульованої системи взаємодії державної та місцевої влади призводить до таких проблем:

1. зростають ризики надмірного втручання державної влади в роботу органів місцевого самоврядування;

1. підвищується ймовірність незаконних рішень, які приймаються на рівні органів місцевого самоврядування.

Як пропонується вирішити ці проблеми в Україні?

Загалом, система нагляду визначає процедуру, за якою здійснюється моніторинг рішень органів місцевого самоврядування та реагування на ті рішення, які є незаконними та не відповідають Конституції України. Наприклад, порушення територіальної цілісності України, мовні питання, співпраці з державою-агресором тощо. Нагляд за законністю рішень не стосується контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та доцільністю прийняття рішень. Тобто громада самостійно вирішує питання місцевого значення (земельні питання, надання необхідних послуг, побудови інфраструктури, облаштування благоустрою тощо).

Врегулювання системи нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування дискутується ще з 2015 року. Саме тоді були запропоновані зміни до Конституції України у частині децентралізації, де пропонувалося введення інституту префекта. Цей інститут мав представляти державу на місцях. Проте процес розгляду проєкту зупинився на першому читанні, більше того – це призвело до людських жертв під Верховною Радою. Норма у проєкті про «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» спричинила протести.

Друга спроба змін у частині децентралізації була у 2019 році. Перший текст пропозицій Президента відразу розкритикували, бо були прописані занадто широкі повноваження префектів. У 2020 році на центральному та регіональному рівнях напрацьовувалася редакція других змін до Конституції, тривали обговорення в експертному середовищі. Цей проєкт доопрацьовувався, врешті було досягнуто політичного консенсусу, а міжнародні партнери надали позитивний відгук на законопроєкт. Проте наразі в умовах воєнного стану ці зміни до Конституції в частині децентралізації не можуть бути затверджені на національному рівні.

Єдиним і перехідним вирішенням проблеми є прийняття законопроєкту, який би врегулював питання нагляду за законністю рішень. У 2020 році був зареєстрований законопроєкт № 4298 «Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні», який забезпечує механізм нагляду, поки не внесені зміни до Конституції.

Законопроєкт пропонує закріпити префектурні повноваження за місцевими державними адміністраціями (обласними та районними), які є органами виконавчої влади на місцях. Він передбачає два префектурні інструменти для МДА щодо забезпечення законності рішень:

1. вимога про усунення порушення законності;

1. звернення до суду з позовом про визнання акту органу місцевого самоврядування незаконним.

Тобто якщо органи місцевого самоврядування не виконали вимогу про усунення порушення законності, місцеві державні адміністрації мали би право подавати до суду.

Законодавці пропонують таку систему нагляду: обласна державна адміністрація здійснює нагляд за законністю рішень районних рад, а районна державна адміністрація – рішень сільських, селищних, міських рад. Окрім цього, органам місцевого самоврядування надається можливість отримувати консультації від місцевої державної адміністрації. Тобто система нагляду діятиме як превентивний механізм, оскільки можливості консультацій мінімізуватимуть ризики прийняття незаконних рішень.

На сьогодні остаточна редакція законопроєкту доопрацьовується у комітеті Верховної Ради. Очікується, що його прийняття найближчим часом врегулює систему нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Яка позиція стейкхолдерів щодо цього питання?

Представники органів місцевого самоврядування та експерти зауважують, що закріплення чіткої системи нагляду зможе вирішити такі проблеми:

1. Зловживання повноваженнями та прийняття незаконних рішень на місцевому рівні.
2. Нерівномірний розподіл функцій на різних рівнях влади. Це стосується роботи обласної та районної державних адміністрацій, завдання яких на сьогодні дублюються.
3. Втручання обласних адміністрацій у роботу органів місцевого самоврядування. Дотепер у деяких громадах представники ОДА намагаються утримувати владу на місцях, централізовано керувати розподілом коштів і впливати на рішення громади щодо реалізації проектів.

Тому має бути встановлена прозора і чітка система нагляду за законністю рішень та налагоджена взаємодія державної влади на місцях з органами місцевого самоврядування. Ця система повинна базуватися на таких компонентах:

Прозорий судовий порядок. Це стосується справедливого правосуддя, коли прийняття рішення щодо незаконності акту ОМС буде відповідати всім конституційним нормам, а не позиціям окремих осіб.

Має бути право звернення. Визначені структури, які реагують на ймовірні порушення і подають скарги до суду. Ці структура повинні оперативно реагувати на окремі питання, що стосуються суверенітету та державної цілісності України, а судові органи – швидко скасовувати.

Система нагляду має бути доступною та інформативною для всіх суб’єктів, які проживають у громаді. Про систему нагляду, її необхідність, наслідки прийняття незаконних рішень має бути повідомлено всім громадянам, у тому числі бізнесу. Громада управляє своїми територіями, проте часто рішення приймаються в інтересах окремих осіб, а не громади загалом (наприклад, територія виділяється під побудову церковної споруди, а в результаті з’являється багатоповерховий будинок). Тому відповідальність за незаконні схеми мають нести всі причетні суб’єкти.

Скасовувати незаконні рішення мають судові органи, а не голови адміністрацій. Прихильність і лояльність МДА до деяких громад може впливати на їхні рішення у процесі моніторингу актів ОМС. Тому зупиняти незаконні рішення, надавати рекомендації можуть голови адміністрацій, громади – їх переглядати, проте скасовувати мають виключно судові органи.

Нагляд має залишитися на рівні обласних адміністрацій. Це аргументується тим, що контролюючі органи мають відбиратися за певними процедурами, які визначатимуть їхню експертність та доброчесність. З цієї точки зору, раціональніше було б відібрати і навчити 24 голови адміністрацій, аніж витрачати ресурси на створення контролюючих органів ще і в кожному районі (у кожній області в середньому 5 районів). Це важливо для того, щоб наглядові органи не були формальними, дуальними надбудовами, а ефективно виконували свої функції. Натомість сьогодні районні адміністрації є певними філіями ОДА, а їхні функції дублюються. Окрім цього, експерти зауважують, що РДА можуть слугувати інструментом для ОДА і є ризик того, що ОДА буде нарощувати сили у регіонах та продовжувати стару практику, яка панувала до об’єднання громад.

Можливість консультацій для органів місцевого самоврядування. Повинен бути чіткий часовий вимір для можливості виправлення помилок на рівні ОМС у разі виявлення незаконних рішень. Це включає можливість консультацій, якщо така потреба є в органів місцевого самоврядування. Скасування рішень має відбуватися у разі того, якщо зауваження/рекомендації не були враховані.

Ввести категорії рішень, які вимагають скасування у день їх прийняття. Це важливо для державної безпеки України. Ці категорії повинні стосуватися таких питань, як сепаратизм, колабораціонізм, питання державної мови, національних кордонів тощо.

Необхідно категоризувати та систематизувати ті напрямки рішень, по яких здійснюється перевірка. Це пов’язано з тим, що є екологічна служба, податкова, які також здійснюють нагляд. Окрім того, є орган казначейства, який перевіряє документи щодо бюджетних коштів та вимог законодавства.

Для моніторингу рішень ОМС та надання оцінки рішенням необхідно забезпечити певний рівень експертності. Якщо нагляд здійснює префект, треба провести відбір на посаду з оцінкою кандидатів на наявність необхідних навичок. При префектурі має бути науково-консультаційна рада, яка буде аналізувати рішення відповідно до закону.

Мають бути прописані чіткі підстави для здійснення нагляду, моніторингу рішень. Це необхідно з метою уникнення узурпації влади на місцях адміністраціями. Оскільки є ризики, що адміністрація буде зловживати повноваженнями і перевіряти рішення ОМС минулих років, намагаючись навмисно притягнути певну громаду до відповідальності.

Таким чином, чітка система нагляду за законністю рішень є як превентивним механізмом порушень на місцевому рівні, так і захистом для органів місцевого самоврядування. Позиції стейкхолдерів спільні у тих аспектах, що, по-перше, нагляд даватиме сигнал як для представників ОМС, так і для наглядових органів. Адже буде чітко встановлена відповідальність всіх органів у разі зловмисних порушень. По-друге, система нагляду мінімізуватиме ризики корупції, прийняття незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Адже представники ОМС матимуть можливість отримати консультації від наглядових органів.

Для МДА, як наглядового органу, система нагляду – це, з одного боку, розуміння того, що їхні функції першочергово наглядово-контрольні. З іншого – те, що вони є державними службовцями, представниками держави, а не політичної сили. І за втручання у роботу ОМС передбачена відповідальність. На шляху України до ЄС встановлення таких норм є актуальними і важливими у частині боротьби з корупцією.

Загалом більшість позицій, висловлених стейкхолдерами, прописані у чинній редакції законопроєкту № 4298, зокрема це: можливість консультацій та рекомендації для ОМС, скасування рішень у судовому порядку, визначений наглядовий орган (у цьому випадку – це МДА). Це результує, що законопроєкт є важливим для громадськості.

Утім, потребують доопрацювання окремі його частини, особливо питання професіоналізації наглядового органу, про що, зокрема, і наголошували стейкхолдери. Для оцінки рішень органів місцевого самоврядування відповідності законам та Конституції необхідний і відповідний рівень експертності.

Методологія аналізу

Дослідження було проведено у два етапи:

1-ий етап – аналіз законодавства та законодавчих ініціатив, міжнародних документів (Конституція України, ЗУ “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні адміністрації”, законопроект № 4298 “Про внесення змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні”, Європейська хартія місцевого самоврядування); аналіз вторинних джерел інформації щодо міжнародного досвіду системи нагляду за законністю рішень ОМС.

2-ий етап – проведення напівструктурованих глибинних інтерв’ю з 12 представниками ОМС (головами міських, селищних, сільських рад), 7 експертами (народні депутати, фахівці у різних галузях реформи децентралізації).

Колонка відображає винятково позицію її автора. За достовірність інформації відповідає автор колонки. Точка зору редакції порталу «Децентралізація» може не збігатися з точкою зору автора колонки.

Про Роз’яснення щодо утворення виборчих округів для організації і проведення місцевих виборів

Про Роз’яснення щодо утворення виборчих округів для організації і проведення місцевих виборів Відповідно до статті 140 Конституції України, частини другої статті 25, частин першої, другої статті 192, пункту 1 частини першої статті 196, статей 198, 199, 201, пунктів 2 – 1, 10 частини першої статті 205, пункту 2 частини другої статті 206 Виборчого кодексу України, пункту 3 частини першої статті 26, частини третьої статті 30 Закону України “Про Державний реєстр виборців”, абзаців двадцять п’ятого та двадцять шостого статті 1, пункту 7 – 1 розділу V “Прикінцеві та перехідні положення” Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, на виконання пункту 3 розділу II “Прикінцеві положення” Закону України “Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад”, пункту 5 Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX “Про утворення та ліквідацію районів”, керуючись статтями 11 – 13, частиною другою статті 16, пунктами 4, 5 статті 17, пунктами 2, 9 статті 21 Закону України “Про Центральну виборчу комісію”, Центральна виборча комісія постановляє: 1. Затвердити Роз’яснення щодо утворення виборчих округів для організації і проведення місцевих виборів (додається). 2. Органам ведення Державного реєстру виборців забезпечити надання територіальним виборчим комісіям з місцевих виборів статистичної інформації щодо кількісних характеристик виборчого корпусу на відповідній території, необхідної для утворення ними територіальних, багатомандатних виборчих округів з відповідних місцевих виборів. 3. Цю постанову надіслати органам ведення Державного реєстру виборців для використання в роботі та доведення до відома відповідних територіальних виборчих комісій. 4. Цю постанову оприлюднити на офіційному вебсайті Центральної виборчої комісії.

РОЗ’ЯСНЕННЯ
щодо утворення виборчих округів для організації і проведення місцевих виборів Це Роз’яснення розроблено з метою забезпечення реалізації на рівних засадах виборчих прав громадян України, дотримання принципів і засад виборчого процесу, однакового застосування положень Виборчого кодексу України (далі – Кодекс) щодо територіальної організації місцевих виборів. 1. Загальні положення 1.1. Територіальна організація місцевих виборів залежить від виборчої системи, за якою проводяться відповідні місцеві вибори згідно з Кодексом. 1.2. Виборчі округи та виборчі дільниці є складовими системи територіальної організації відповідних місцевих виборів. 1.3. Систему територіальної організації виборів сільського, селищного, міського голови становлять: єдиний одномандатний сільський, селищний, міський виборчий округ, який охоплює всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади; виборчі дільниці. Рішення про утворення єдиного сільського, селищного, міського виборчого округу не приймається. Єдиний одномандатний міський виборчий округ з виборів міського голови у містах з районним поділом поділяється на територіальні виборчі округи, межі яких збігаються з межами районів у місті. Рішення про утворення таких виборчих округів не приймається. 1.4. Систему територіальної організації виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) становлять: єдиний республіканський багатомандатний виборчий округ (для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим) або єдиний багатомандатний виборчий округ; територіальні виборчі округи; виборчі дільниці. 1.5. Систему територіальної організації виборів депутатів сільських, селищних, міських рад (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) становлять: багатомандатні виборчі округи; виборчі дільниці. 1.6. Територіальні та багатомандатні виборчі округи для організації та проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у місті, сільських, селищних рад (далі – виборчі округи) утворюються відповідною територіальною виборчою комісією, яка встановлює результати виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної, районної, міської, районної у місті, сільської, селищної ради (далі – вибори депутатів місцевих рад). 1.7. Виборчі округи утворюються відповідною територіальною виборчою комісією за її рішенням, прийнятим згідно з положеннями Кодексу з урахуванням цього Роз’яснення. Рішення про утворення виборчих округів приймається територіальною виборчою комісією після початку виборчого процесу відповідних виборів, однак не пізніш як на другий день виборчого процесу (пункт 1 частини першої статті 196, частина третя статті 198, частина четверта статті 199, частина третя статті 201 Кодексу). 1.8. Під час утворення виборчих округів кожному округу присвоюється порядковий номер. 1.9. У рішенні про утворення виборчих округів територіальна виборча комісія зазначає кількість виборчих округів, що утворюються для кожного типу місцевих виборів, встановлює їх межі та єдину нумерацію. 1.10. В описі меж виборчих округів зазначаються назви відповідних адміністративно-територіальних одиниць та/або перелік виборчих дільниць, утворених на постійній основі. 1.11. До меж виборчого округу не можуть входити частини двох чи більше звичайних виборчих дільниць. 1.12. Територія виборчих округів має бути нерозривною. Утворення виборчого округу із включенням до його складу територій, що не межують між собою, не допускається, крім випадків, коли дотримання такої вимоги є неможливим, враховуючи систему адміністративно-територіального устрою. 1.13. Виборчий округ утворюється із забезпеченням за можливості компактності його території, організації ефективної системи адміністрування виборів, оптимізації питань транспортної логістики на території округу між дільничними та відповідною територіальною виборчими комісіями. 2. Порядок утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим 2.1. Для проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій політичних партій виборча комісія Автономної Республіки Крим утворює територіальні виборчі округи, на які поділяється єдиний республіканський багатомандатний виборчий округ. Єдиний республіканський багатомандатний виборчий округ включає відповідно територію Автономної Республіки Крим. Під час утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим застосовуються положення статті 198 Кодексу з урахуванням Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX “Про утворення та ліквідацію районів”. 2.2. Орієнтовна кількість територіальних виборчих округів з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим визначається як ціла частка від ділення кількісного складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим на 10. Під час утворення територіальних виборчих округів відхилення від їх середньої орієнтовної кількості не може становити більше ніж два округи. 2.3. Утворення територіальних виборчих округів має здійснюватися з дотриманням принципу неперервності меж (зв’язності територій) таких округів з урахуванням за можливості системи адміністративно-територіального устрою. У разі неможливості врахування системи адміністративно-територіального устрою рішення про утворення виборчих округів на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць чи їх частин приймається виборчою комісією Автономної Республіки Крим, виходячи з приблизно рівної кількості виборців, які мають право голосу на відповідних виборах у кожному окрузі. 2.4. До меж територіального виборчого округу не можуть входити частини територій різних районів, що входять до складу Автономної Республіки Крим. На території району може бути утворено більше ніж один територіальний виборчий округ. 2.5. Виборча комісія Автономної Республіки Крим може звернутися до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців щодо отримання на підставі відомостей Державного реєстру виборців інформації про кількість виборців, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, для використання її під час утворення територіальних виборчих округів. Орган ведення Державного реєстру виборців надає виборчій комісії Автономної Республіки Крим необхідну статистичну інформацію у строк, визначений у зверненні комісії або узгоджений з нею. 2.6. Рішення про утворення територіальних виборчих округів разом із зазначенням меж та порядкового номера кожного такого округу виборча комісія Автономної Республіки Крим не пізніш як на другий день після їх утворення оприлюднює у визначений нею спосіб з урахуванням положень Кодексу. 3. Порядок утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) 3.1. Для проведення виборів депутатів обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) за системою пропорційного представництва за відкритими виборчими списками місцевих організацій політичних партій територіальна (обласна, районна, районна у місті, міська, сільська, селищна) виборча комісія утворює територіальні виборчі округи, на які поділяється відповідний єдиний багатомандатний виборчий округ. Єдиний багатомандатний виборчий округ включає територію відповідно області, району, району в місті, міста (міської територіальної громади), села (сільської територіальної громади), селища (селищної територіальної громади). Під час утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) застосовуються положення статті 201 Кодексу з урахуванням Постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX “Про утворення та ліквідацію районів”. 3.2. Орієнтовна кількість територіальних виборчих округів з виборів депутатів обласних, районних, районних у місті рад, а також депутатів міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше) визначається як ціла частка від ділення кількісного складу відповідної ради на 10. Під час утворення цих округів відхилення від їх середньої орієнтовної кількості не може становити більше ніж два округи. Під час визначення кількості територіальних виборчих округів територіальна виборча комісія повинна враховувати вимоги частини п’ятої статті 219 Кодексу щодо кількості кандидатів у депутати, яку повинен включати територіальний виборчий список місцевої організації політичної партії, та частини третьої статті 197 Кодексу стосовно загального складу відповідної ради з тим, щоб кількість визначених територіальних виборчих округів забезпечувала можливість висування кандидатів у депутати в територіальних виборчих округах відповідно до загального складу (кількості депутатів) місцевої ради. Наприклад: загальний склад міської ради територіальної громади з кількістю виборців 70 тисяч відповідно до вимог частини третьої статті 197 Кодексу становить 38 депутатів. Так, орієнтовна кількість територіальних виборчих округів з виборів депутатів міської ради, до якої обиратимуть 38 депутатів, визначається шляхом знаходження цілої частки від складу цієї ради, поділеного на 10 (38:10=3). Відхилення від середньої орієнтовної кількості територіальних виборчих округів не може становити більше ніж два округи. Отже, враховуючи, що відповідно до вимог частини п’ятої статті 219 Кодексу територіальний виборчий список місцевої організації політичної партії може включати не менше 5 та не більше 12 кандидатів у депутати, а також з метою забезпечення можливості висування місцевими організаціями політичних партій та включення до територіальних виборчих списків максимально допустимої кількості кандидатів у депутати, що відповідає загальному складу ради, тобто 38 кандидатів у депутати в цьому випадку, кількість територіальних виборчих округів з виборів депутатів відповідної міської ради може становити не менше 4 та не більше 5. 3.3. Утворення територіальних виборчих округів має здійснюватися з дотриманням принципу неперервності меж (зв’язності територій) таких округів та за можливості з урахуванням адміністративно-територіального устрою. У разі неможливості врахування системи адміністративно-територіального устрою рішення про утворення виборчих округів на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць чи їх частин приймається відповідною виборчою комісією виходячи з приблизно рівної кількості виборців, які мають право голосу на відповідних виборах у кожному окрузі, а обласною чи районною виборчими комісіями також – з необхідності забезпечення представництва спільних інтересів територіальних громад під час виборів депутатів обласної чи районної ради. 3.4. Під час утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів міської ради міста з районним поділом територіальні виборчі округи утворюються за можливості в межах відповідних районів у місті. До меж територіального виборчого округу з виборів депутатів міської ради міста з районним поділом може входити поряд з територією району в місті також територія населених пунктів (сіл, селищ, міст), що входять до складу території відповідної міської територіальної громади, але розташовані поза межами районів у місті. У такому разі території зазначених населених пунктів включаються до того територіального виборчого округу, включення до якого дасть змогу дотриматися принципу неперервності меж (зв’язності територій) округу. До меж територіального виборчого округу з виборів депутатів міської ради міста з районним поділом не можуть входити частини територій різних районів у місті чи частини територій різних населених пунктів (сіл, селищ, міст), що входять до складу території відповідної міської територіальної громади, або район у місті та частина території населеного пункту (села, селища, міста), що входить до складу території відповідної міської територіальної громади. З урахуванням положень абзацу другого пункту 3.3 цього Роз’яснення: у межах району в місті може бути утворено більше ніж один територіальний виборчий округ; до меж територіального виборчого округу з виборів депутатів міської ради міста з районним поділом може входити декілька суміжних районів у місті. 3.5. Районна в місті виборча комісія утворює територіальні виборчі округи лише в разі проведення виборів депутатів районних у місті рад (у містах, де утворені районні в місті ради). До меж єдиного багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів районних у місті рад (у разі їх утворення) може входити лише територія відповідного району в місті. Право голосу на виборах депутатів районної у місті ради (у разі їх утворення) мають виборці, виборча адреса яких віднесена до території відповідного району в місті. 3.6. Територіальні виборчі округи з виборів депутатів обласної ради утворюються за можливості в межах відповідних районів, що входять до складу області. Територіальні виборчі округи з виборів депутатів обласної ради не можуть складатися з частин територій різних районів. У разі необхідності поділу районів на частини для утворення територіальних виборчих округів з виборів депутатів обласної ради до складу такого округу не можуть входити частини територій різних територіальних громад одного району, частини територій різних територіальних громад різних районів, або частини району і територіальної громади, що не входить до складу цього району. З урахуванням положень абзацу другого пункту 3.3 цього Роз’яснення: на території району, територіальної громади у складі району може бути утворено більше ніж один територіальний виборчий округ; до меж територіального виборчого округу з виборів депутатів обласної ради може входити декілька суміжних районів, територіальних громад. 3.7. Територіальні виборчі округи з виборів депутатів районної ради утворюються за можливості з урахуванням територіальних громад, що входять до складу району. Територіальні виборчі округи з виборів депутатів районної ради не можуть складатися з частин територій різних територіальних громад району. З урахуванням положень абзацу другого пункту 3.3 цього Роз’яснення: на території територіальної громади району може бути утворено більше ніж один територіальний виборчий округ; до меж територіального виборчого округу з виборів депутатів районної ради може входити декілька суміжних територіальних громад. 3.8. Територіальна виборча комісія може звернутися до відповідного органу ведення Державного реєстру виборців щодо отримання на підставі відомостей Державного реєстру виборців інформації про кількість виборців, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, для використання її під час утворення територіальних виборчих округів. Орган ведення Державного реєстру виборців надає територіальній виборчій комісії необхідну статистичну інформацію у строк, визначений у зверненні комісії або узгоджений з нею. 3.9. Рішення про утворення територіальних виборчих округів разом із зазначенням меж та порядкового номера кожного такого округу відповідна територіальна виборча комісія не пізніше наступного дня після його прийняття оприлюднює у визначений нею спосіб з урахуванням положень Кодексу. 4. Порядок утворення багатомандатних виборчих округів з виборів депутатів сільських, селищних, міських рад (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) 4.1. Для проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських рад (територіальних громад з кількістю виборців до 10 тисяч) за мажоритарною системою відносної більшості територіальна (сільська, селищна, міська) виборча комісія утворює багатомандатні виборчі округи, на які поділяється територія відповідної територіальної (сільської, селищної, міської) громади. 4.2. Середня орієнтовна кількість багатомандатних виборчих округів визначається як ціла частка від ділення кількісного складу відповідної ради на три. Під час утворення багатомандатних виборчих округів відхилення від їх середньої орієнтовної кількості не може становити більше ніж один округ. 4.3. Утворення багатомандатних виборчих округів має здійснюватися з дотриманням принципу неперервності меж (зв’язності територій) таких округів. У разі якщо декілька багатомандатних виборчих округів входять до меж однієї виборчої дільниці, що існує на постійній основі, в описі меж таких округів указуються назви відповідних населених пунктів та/або назви населеного пункту та вулиці (проспект, бульвар, площа, провулок тощо) із зазначенням номерів будинків (за необхідності). У рішенні про утворення багатомандатних виборчих округів також установлюється кількість мандатів, які розподіляються на кожному такому окрузі, та зазначається кількість виборців у межах кожного округу. 4.4. Територіальна виборча комісія під час утворення багатомандатних виборчих округів установлює кількість мандатів, що розподіляються на кожному такому окрузі. Загальна кількість мандатів, що розподіляються в багатомандатних виборчих округах, повинна відповідати загальному складу (кількості депутатів) відповідної ради. Встановлення кількості мандатів здійснюється на засадах рівноправності голосів виборців, що за можливості допускає відхилення від орієнтовної середньої кількості виборців, яка припадає на кожний мандат, не більше ніж на 15 відсотків. Орієнтовна середня кількість виборців, що припадає на кожний мандат, визначається як частка від ділення загальної кількості виборців, установленої на підставі відомостей Державного реєстру виборців, на кількісний склад відповідної місцевої ради. Багатомандатні виборчі округи повинні включати приблизно однакову кількість виборців у відношенні до депутатських мандатів, які розподіляються в таких виборчих округах. Встановлення для виборчого округу меншої кількості мандатів порівняно з іншими округами передбачає відповідно і необхідність формування такого округу з пропорційно меншою кількістю виборців, які мають право голосу на відповідних виборах. 4.5. Відомості Державного реєстру виборців про кількість виборців, які мають право голосу на відповідних місцевих виборах, подаються органом ведення Державного реєстру виборців до територіальної виборчої комісії не пізніш як за п’ять днів до дня початку виборчого процесу відповідних місцевих виборів. 4.6. Рішення про утворення та перелік утворених багатомандатних виборчих округів із зазначенням меж та порядкового номера кожного такого округу не пізніше наступного дня після його прийняття оприлюднюються територіальною виборчою комісією у визначений нею спосіб з урахуванням положень Кодексу.