§ 43. Лобіювання інтересів та корупція

За допомогою великих грошей більше людей було продано, ніж куплено.

Френсіс Бекон, англійський філософ, політик

43.1. Поняття лобізму

Лобіювання (лобізм) походить від англійського слова «lobby», що означає вестибюль, передпокій, кулуари. Під поняттям лобізм розуміють спроби індивідів чи певних груп впливати на урядові рішення або законодавчі ініціативи для отримання певної вигоди. Лобізм набув політичного підтексту у ХІХ столітті в США.

Лобізм — політичний тиск у формі від переконання до підкупу на представників законодавчої або виконавчої влади на різних рівнях державного управління для ухвалення рішення (розгляду певних законів, отримання урядових замовлень, субсидій тощо) в інтересах організацій, які вони представляють.

У більшості країн світу лобізм є частиною демократичного процесу, що має позитивні наслідки для розвитку суспільства. За допомогою лобіювання окремі соціальні групи населення, благодійні та комерційні організації, які не представлені в органах державної влади (насамперед законодавчої), можуть впливати на ухвалення державних управлінських рішень (законів), які захищають їхні інтереси. Лобісти в цих країнах передусім є висококваліфікованими фахівцями, які виконують роль посередника між групами інтересів та політичними діячами.

Формами лобістської діяльності можуть бути виступи в комітетах законодавчої влади, на громадських обговореннях, складання проектів законів і пропозицій для винесення їх на обговорення парламенту, організація пропагандистських кампаній «за» і «проти», «тиск знизу» (листи, телеграми, телефонні дзвінки, адресовані законодавцям), особисті зустрічі з депутатами та інше. На лобіювання витрачають великі кошти. Традиційно найсильнішими в Україні вважаються металургійне, вугільне, аграрне лобі. Не менш могутні — алкогольне, тютюнове, цукрове і рекламне. Отже, найбільш дохідні галузі економіки готові платити великі кошти за вирішення певних питань на їхню користь.

У суспільній свідомості лобізм радше набуває негативного значення. Ним позначають дії, спрямовані на задоволення власних корисливих інтересів окремих олігархічних груп або осіб (найчастіше у формі хабарництва, корупції або іншого).

Виконайте в команді

На сайті журналу «Forbes Україна» ознайомтеся зі статтею Маргарити Ормоцадзе «Замовте слово: як працює український лобізм» (http://forbes.net.ua/ua/nation/1401296-zamovte-slovo-yak-pracyue-ukrayinskij-lobizm). Визначте, які форми та види лобізму використовує Україна (окремі представники) та інші держави.

43.2. Сутність корупції та корупціогенних ризиків

Корупція є одним із найдавніших проявів суспільного життя. Латинське слово «corruption» означає «корозія, роз’їдання, руйнування». Корупція — явище, наявне у всіх країнах світу.

Корупція — використання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей (http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1700-18)

Міжнародна громадська організація, яка займається боротьбою з корупцією та дослідженням питанням корупції у світі (Transparency International), дає таке визначення корупції: «Корупція — це використання владних повноважень для задоволення приватних інтересів». Конвенція ООН «Проти корупції» (2003 року) у 2010 році набрала чинності як частина законодавства України.

Розрізняють корупційний і корупціогенний ризик.

Корупційний ризик — ризик прояву корупційних явищ і/або виникнення корупційних ситуацій.

Корупціогенний ризик (фактор) — явище або їх сукупність, які сприяють корупційному правопорушенню або здійснюють його поширення.

У правовому полі України корупціогенний фактор визначають як здатність нормативно-правової конструкції (окремого нормативного припису чи їх сукупності) самостійно чи у співдії з іншими нормами сприяти вчиненню корупційних правопорушень.

Корупціогенний ризик можливий лише у нормативно-правових актах та проектах нормативно-правового акту. Залежно від спрямованості виокремлюють такі види корупціогенних факторів: 1) неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції»); 2) колізії і вади законодавчої техніки; 3) прогалини в регулюванні (відсутність або недостовірність контролю та прозорості; відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур; відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур тощо); 4) неправдиві цілі ухвалення законопроекту.

Корупціогенний фактор може бути усунений через: а) конкретизацію положень проекту нормативно-правового акту; б) включення до проекту нормативно-правового акту відсильних норм; в) відображення в проекті нормативно-правового акту розгорнутих повних процедур; г) виключення положень проекту нормативно-правого акту.

Поміркуйте разом

Поміркуйте, у яких ситуаціях виникає корупційний ризик

1. Державного службовця, який працює керівником екологічного відділу, запросили на презентацію фірми, що займається виробництвом товарів, які мають негативний вплив на довкілля.

2. До лікаря на прийом зайшла Катя з мамою та віддячила подарунком, згодом зайшов Ігор з батьком й, оскільки не мали подарунка, то віддячили грошовими коштами.

Основними формами корупції є: хабарництво; непотизм (дружба або кумівство); захоплення держави (вплив приватних інтересів через закони і політику на державу); зловживання владою або посадовим становищем, (перевищення владних повноважень та інші посадові злочини, які вчиняються для задоволення корисливих чи інших особистих інтересів або інтересів інших осіб); розкрадання (умисне незаконне привласнення чужого майна на свою користь або користь інших осіб із використанням посадового становища); розтрата (дії посадовця щодо використання державної установи для незаконного збагачення або розширення власного приватного бізнес-інтересу).

43.3. Причини та наслідки корупції в економіці та політиці

Виокремлюють кілька причин виникнення корупції в економічному та політичному житті держави. Зокрема, їх можна об’єднати в такі групи:

1. Правові: відсутність зрозумілої законодавчої бази; зміна економічного законодавства; недотримання норм міжнародного права; неадекватні заходи у боротьбі з корупцією; можливість втручання у судовий процес та судові рішення; наявність норм, які дозволяють суб’єктивне трактування нормативних актів.

2. Організаційно-економічні: слабкий рівень контролю за розподілом державних ресурсів, неефективний бюрократичний апарат державного управління; низька заробітна плата чиновників; штучні бар’єри проникнення на ринок.

3. Інформаційні: відсутність реальної інформаційної свободи; наявність офшорних зон; відсутність дослідження проблем корупції.

4. Соціальні: кланова структура суспільства; традиції непотизму, експлуатація дружніх зв’язків, різні домовленості, дарування подарунків (хабарів), низький рівень грамотності й освіти населення у боротьбі проти корупції.

5. Культурно-історичні: культурні традиції суспільства формують нейтральне ставлення до корупції; особливості історичного розвитку держави.

Відсутність демократичних принципів

Неефективний розподіл і витрати державних коштів і ресурсів

Зростання соціальної нерівності та бідності

Зміщення цілей політики від загальнонаціональних до забезпечення влади окремим олігархічним групам

Високі витрати на ведення бізнесу

Зростання фінансових та комерційних ризиків

Нездатність влади розв’язувати соціальні проблеми через існування «відкатів», що позначається на бюджетній сфері

Порушення принципу верховенства закону

Переважання ренти над виробництвом

Посилення організованої злочинності

Неефективність політичних та судових інститутів у державі

Ціни на більшість потрібних товарів є завищеними

Зменшення довіри до влади, відчуження її від суспільства

Зниження рівня конкуренції, що негативно позначається на економічному розвиткові

Формування мафіозних угруповань

Зростання тіньової економіки, податкові втрати

Дискредитація права в суспільстві

Втрата реальної політичної конкуренції

Погіршення інвестиційного клімату, зменшення інвестицій в економіку

Моральні норми та правила поведінки втрачають своє значення в суспільстві

Зниження ефективності економіки загалом

Поміркуйте разом

Які наслідки має корупція для розвитку українського суспільства? Наведіть приклади.

До прикладу, в Італії після проведення антикорупційної акції «Чисті руки» державні затрати на будівництво доріг зменшилися на 20%.

43.4. Шляхи подолання корупції

Історія розвитку демократичних та економічно розвинених країн світу переконує, що повністю подолати корупцію неможливо, однак можна знизити її рівень. Шляхами подолання корупції є:

1. Ухвалення антикорупційного законодавства. У США, Японії, Англії та інших країнах діє законодавство, яке визначає корупційну поведінку, відповідальність посадових та інших осіб за порушення антикорупційного законодавства, створення та діяльність спеціальних органів, які борються з корупцією. В Україні прийнято низку антикорупційних законів («Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014—2017 роки», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції», «Про очищення влади» тощо).

2. Створення органів, які борються з корупцією. У Сингапурі діє спеціальний орган по боротьбі з корупцією — Бюро розслідування випадків корупції, яке є політично та організаційно самостійним; у США таким органом є Національна рада по боротьбі з організованою злочинністю, в Англії — так званий Комітет Нолана. В Україні сформовано Національне антикорупційне бюро і Національне агентство з питань запобігання корупції.

3. Організація і проведення антикорупційної експертизи нормативних актів і проектів.

4. Застосування антикорупційних механізмів у кадровій політиці органів виконавчої влади. Підбір кадрів та їх просування на державній службі за допомогою конкурсного відбору, попередження і усунення кумівства та своячництва, моніторинг декларацій про доходи чиновників, моніторинг щодо виникнення конфлікту інтересів.

5. Формування нетерпимого ставлення до проявів корупції. Потрібно запроваджувати програми етичного виховання неприпустимості корупції в органах державної влади, проводити семінари з питань етики державної служби, публікувати матеріали, що стосуються корупції та її наслідків для соціально-економічного розвитку країни та досвіду боротьби з корупцією. Проведення публічних інформаційних заходів щодо шкідливих наслідків корупції та її проявів для різних груп населення.

6. Забезпечення доступу громадян до інформації про діяльність органів державної влади, розробка та ухвалення нормативного акта, який регламентує надання інформації — створення «гарячої лінії», який дає можливість громадянам повідомляти про прояви корупції.

Для завершення теми:

Як ви розумієте значення слів: «У суспільній свідомості лобізм радше набуває негативного значення»?

Які основні форми лобістської діяльності?

Наведіть приклади обставин, за яких лобізм є корисним у суспільстві.

Порівняйте причини виникнення корупції та її наслідки.

Відшукайте публікації періодичних та інтернет-видань щодо боротьби з корупцією. Проаналізуйте, які методи боротьби із нею використано. Поміркуйте, як можна було запобігти корупційним проявам.

Тема 7. Лобіювання інтересів та корупція

Прочитайте цитату: «Корупцію слід рішуче поборювати. Вона є злом, що ґрунтується на ідолопоклонстві грошам, яке ранить людську гідність», — таке повідомлення Папа Франциск опублікував через Твіттер у суботу, 9 грудня 2017 р., в Міжнародний день боротьби з корупцією, що відзначається під егідою ООН.

Прокоментуйте вислів Папи Франциска. На вашу думку, що стало причиною такої публікації? На скільки такий заклик є актуальним? Про що свідчить відзначення Міжнародного дня боротьби з корупцією?

§ 45 ПОНЯТТЯ ЛОБІЗМУ. СУТНІСТЬ КОРУПЦІЇ

Як ми вже знаємо, суспільство складається з різноманітних груп, яким притаманні свої потреби й інтереси, які вони намагаються реалізувати різними способами. Одним зі способів є лобізм, який існує фактично в усіх демократичних країнах, але не всюди набув законодавчого визнання та легітимності. Слово «лобі» походить від англійського lobby, кулуари. Лобіювання — це неофіційний вплив на законодавців, а лобісти — люди, які здійснюють такий вплив. Сьогодні слово «лобі» використовують і у більш широкому розумінні, як широкі неформальні групи, що захищають у законодавчому органі інтереси певних галузей або регіонів (наприклад, аграрне лобі).

Лобісти мають достатньо широкий спектр методів здійснення впливу. Це і переконування, і надання рекомендацій, і інформування, і навіть безпосередня участь у розробці законопроектів. Інколи лобісти вдаються до підкупу впливових осіб, і тоді лобіювання перетворюється на корупцію. Залежно від того, на кого саме спрямовані зусилля лобістів, розрізняють парламентський, президентський та урядовий лобізм. Якщо тиск на органи влади здійснюється зі сторони, такий лобізм називають зовнішнім. Якщо ж лобіювання здійснюється самими депутатами, урядовцями, їх оточенням тощо, такий вплив називають внутрішнім. Нарешті, дуже часто сьогодні лобіюванням вважають будь-які форми захисту групових інтересів. У цьому розумінні можна говорити, що, наприклад, багато неурядових організацій займаються соціальним лобіюванням, а деякі політичні партії лобіюють економічні та політичні інтереси певних груп.

Бюро корисної інформації

Лобіювання викликає неоднозначне ставлення в суспільстві. У деяких країнах воно вважається цілком нормальною практикою, в інших воно заборонено. Так, у США, Канаді, Великобританії лобістську діяльність регулюють законодавчо. Відповідні закони прийняті й у таких колишніх соціалістичних країнах, як Грузія, Литва, Польща, Угорщина. А от у Франції лобіювання фактично заборонено. Лобіювання настільки широко використовується в сучасних демократичних країнах на всіх рівнях процесу прийняття суспільно важливих управлінських та політичних рішень, що деякі дослідники вважають його невід’ємною частиною демократичного процесу.

А як ви вважаєте, лобізм є невід’ємною частиною демократичного процесу? Відповідь аргументуйте.

Лобіювання в Україні є дуже поширеним явищем, але законодавчо його врегулювати поки не вдалося. Водночас, в Україні діють такі організації громадянського суспільства, як Інститут професійного лобіювання та адвокасі й Українська асоціація професіоналів у сфері GR і лобістів, які намагаються створити в суспільстві краще розуміння ролі та функцій лобіювання та адвокасі, сприяння встановленню інституту лобіювання в Україні. Дотичним до поняття лобіювання є діяльність, що називається адвокасі, або адвокація. Можна побачити такі її назви, як заступництво, поборництво або просування. Адвокасі називають діяльність із захисту інтересів певної групи, яка має право на певні блага, але не може це право реалізувати. На відміну від лобіювання, адвокасі завжди спрямоване на вразливі групи населення, і ним переважно займаються неурядові організації. Така діяльність спрямована на досягнення змін у законодавстві, державній політиці та практиках. Вона допомагає побудувати продуктивні й прозорі відносини між урядовцями та громадянами.

Інколи лобізм може призводити до виникнення корупції, яка є одним із найбільш небажаних (хоч і необов’язковим) наслідком лобістської діяльності.

Слово «корупція» ми чуємо дуже часто. Що ж таке корупція, чому вона виникає, чому її наслідки є такими згубними, і головне: що ж із цим робити?

Питання для обміркування

Як ви гадаєте, що таке корупція? Наведіть приклади.

Слово «корупція» походить від латинського corrumpere, тобто псувати. Але саме це явище сягає корінням давніх-давен. Так, першим правителем, про якого збереглася згадка як про борця з корупцією, був Урукагін — шумерський цар міста-держави Лагаш у другій половині XXIV ст. до н.е. Це явище було поширеним і в іншим давніх державах: люди намагалися шляхом подарунків вирішити на свою користь судові спори або отримати бажані посади в Стародавньому Єгипті, Греції, Індії та Китаї. Корупція процвітала і за Середньовіччя, і в пізніші історичні епохи, але водночас люди завжди добре усвідомлювали її згубність, а закони часто за неї карали. Так, на Запорозькій Січі впіймані на крадіжці позбувалися посади, а то й життя, залежно від обставин злочину.

Сучасна корупція є складним явищем, яке має різні форми й прояви, а її згубність визнають майже в усьому світі. Тому до Конвенції ООН проти корупції, прийнятої 31 жовтня 2003 року, приєдналося 183 держави. Україна також ратифікувала цю Конвенцію 18 жовтня 2006 року.

Просто кажучи, корупція — це зловживання наданими повноваженнями заради наживи (грошей, пільг, переваг). Але через складність і різноманітність, через наявність певної національної специфіки в різних країнах важко дати загальне й усеохопне визначення корупції.

Перелік корупційних проявів:

підкуп національних державних посадових осіб;

підкуп іноземних державних посадових осіб і посадових осіб міжурядових організацій;

розкрадання, неправомірне привласнення або інше нецільове використання майна державною посадовою особою;

зловживання службовим становищем;

незаконне збагачення та відмивання доходів, здобутих злочинним шляхом.

Зловживання владою або посадовим становищем

Міжнародна неурядова організація «Трансперенсі Інтернешнл» уже протягом багатьох років досліджує сприйняття корупції населенням різних державах світу. Держави оцінюють за 100-бальною шкалою, від 0 — високо корумповані, до 100 — дуже чисті. У 2016 р. середнім світовим показником було 43 бали, що говорить про небезпечну поширеність корупції у світі.

Ідеї для дослідження

Знайдіть в Інтернеті і уважно розгляньте мапу індексу сприйняття корупції — 2016 за матеріалами «Трансперенсі Інтернешнл»

Обговоріть у парах, про що свідчить запропонована мапа. Знайдіть на мапі Україну та визначте, до яких країн по рівню корупції вона належить.

Згідно з Індексом сприйняття корупції 2016 року, Україна займає 131 місце серед 176 країн, охоплених дослідженням, оцінкою 29 зі 100 можливих балів. Це дуже низька оцінка, набагато нижча за середньосвітову. Водночас, це й невеличке покращення у 2 бали порівняно з попереднім роком. Таке покращення пов’язане із запровадженням системи електронного декларування для посадовців.

Рефлексія до засвоєного

Лобіювання проти корупції — Чи дійсно лобіювання механізм боротьби з корупцією?

Лобіювання є легітимним і важливим засобом політичної комунікації між державою і суспільством, яке базується на інформаційному потоці, впливаючи на прийняття державними рішеннями грошей або використовуючи тісні контакти — форма корупції (хабарництво, меценатство, непотизм). Однак лобіювання також може перетнути лінію законності, коли вона здійснюється в таємниці. Таким чином, межа між легітимним лобіюванням і незаконним впливом може бути зроблена, якщо ті відносини між державними службовцями та приватними інтересами регулюються і здійснюються публічно. Тому регулювання лобіювання є фундаментальним для того, щоб вона стала потужним інструментом інклюзивного та відкритого прийняття рішень або широко поширеною корупцією в уряді.